《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第六十條對“低報價”的情形作了界定，筆者認為，這里的“低報價“分為“合理低報價”與“不合理低報價”。當評委認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產品質量或者不能誠信履約的，即構成“低報價”，當供應商提交的相關材料能證明其合理性的便為“合理低報價”；投標人不能證明其報價合理性的，即為“不合理低報價”，投標也就無效。

在采購實踐中，由于貨物，工程和服務的技術、規格，功能以及其他質量要求具有較強的專業性，不同品目所涉及的成本測算也千差萬別，評審專家很難提出合理的價格評判依據。“低報價”與產品質量的好壞是否存在因果關系或者與能否誠信履約有必然聯系，這樣的問題困惑著廣大評審專家，尤其是基層的評審專家。

那么，實踐中該如何看待低報價現象？筆者結合實際工作經驗試分析幾點：

首先，在政府采購活動中供應商的投標報價應該以投標成本為依據進行。投標成本可分為直接成本和間接成本。政府采購貨物、工程、服務項目直接成本的核算方式和標準是不一樣的，如，貨物類項目的直接成本包括產品的研發、設計、生產、營銷、銷售等內容。再如，服務類項目的直接成本包括服務技能、體力勞動、安全保護投入等內容。而間接成本包括招標文件售價、投標保證金以及履約保證金產生的利息、投標文件的制作費用等。一般情況下直接成本與間接成本的總和構成了供應商投標報價的基準價格，但在互聯網時代，供應商的投標報價除成本外，影響報價機制的還包括認知因素。

其次，針對低報價現象，政采各方當事人要理性看待，不能“一刀切”。在采購項目預算金額設置方面，政府采購項目預算是政府采購報價的依據，決定了采購的內容、標準，對于項目預算金額拮據的采購項目，有可能會出現供應商貼著預算報價從而造成低報價，這就需要采購人進一步科學合理地編制部門預算，結合具體的市場行情，合理確定采購項目預算金額。

在采購需求編制方面，制定完整、明確的采購需求可實現物有所值的采購目標，若項目采購需求不規范、模棱兩可，也將導致供應商的報價思維向不合理低報價方向運行。

對于評標方法的制定，政府采購實踐中的評標方法歸結起來可分為兩大類，一類是滿足基本需求的前提下，比較投標人的價格；另一類是將投標人的各種因素綜合考慮進行評價，評審因素一般包括價格、商務、技術和服務四部分內容，且價格分值占總分值的比重（權重）的大小一般會影響供應商的投標報價，若項目的價格分值占總分值的比重過高時，投標報價將成為決定中標與否的關鍵因素，低報價現象從而增多。

對于履約驗收，采購合同驗收結果與采購結果的評價緊密相連，無論是簡單的貨物項目，還是復雜的服務和工程項目，都要對驗收作出詳細規定，如果在驗收環節“打馬虎眼”，也就給供應商的“不合理低報價”提供了機會。

再其次，政府采購鼓勵充分競爭，競爭包括質量競爭和價格競爭，而價格競爭允許供應商就價格展開充分的競爭，但應引入成本核算的概念。一方面，供應商須編寫投標成本核算清單以及同類項目合同價格和相關專利、專用技術的書面（紙質文件，也包含電子數據，如傳真、電子郵件等）材料，方便評審專家核實信息，同時利用大數據或云計算中匯集的政府采購產品的中標價進行比對，保證成交價格的合理性；另一方面，要求低報價供應商提交書面資料的時間應合理確定，并要堅持公平的原則。由于采購是在一個較大范圍內進行的，供應商提供資料需要時間，如果安排的時間不足，不利于供應商及時提交書面資料，有可能提供的資料不完全和不準確，而且還容易帶來歧視傾向，客觀上造成機會的不均等，但如果時間過長，則會影響采購效率。此外，評審專家在評審過程中發現供應商提供的資料存在問題，應認真分析是材料錯誤還是提供了虛假材料。特殊項目可要求供應商提供符合會計核算方法的報價明細構成，經濟、財務專家應當發揮自己的專業優勢，對價格構成進行專門評審。

最后，采購人在編制采購文件時應明確投標供應商的投標報價需要涵蓋采購需求的全部。如，在設備采購中，投標報價不僅包括設備主機、附件、零配件等貨物部分，還要包括可能的運輸、安裝、調試、培訓等服務內容。在采購文件的評標方法章節，設置價格審查的專項條款，列舉需要審查的價格構成因素，對價格偏低存在異議的供應商給予重點審查，凡不能合理解釋價格構成因素的低報價，評審專家應當將其作為無效投標處理。對惡意低價涉嫌不正當競爭和價格違法的供應商給予嚴格懲處，列入失信懲戒名單，記入政府采購信用信息平臺，使其“一地受罰，處處受限”。

綜上，政府采購始于項目預算，行于采購需求，終于合同履約。以成本核算為報價基礎，以市場參照價為報價依據，鼓勵合理低價（在滿足采購需求，響應實質要求的前提下以微利報出的價格），倡導認知低價（新業態模式下被大眾廣為接受的價格），拒絕惡意低價（指以排擠競爭對手為目的，以低于成本報出的價格），在一定程度上能夠撥開低報價的迷霧，最終實現以合理的價格購買數量合適、質量合格的產品。

（作者單位：河南省西峽縣公共資源交易中心）